지방교부세의 재정격차 완화 효과 3분의 1로 하락

- 지방교부세의 재정자주도 10분위배율 개선율 5년새 3배 하락

- 재정력 약할수록 교부세가 많이 배분되는 비례성이 약화된다는 의미

- 용혜인 의원 ”교부세 배분 권한 이용해 균형 재정 원칙과 재정운용 자율성 침해 안 돼“

지방교부세의 95% 내외 절대 비중을 차지하는 보통교부세는 지방자치단체의 재정 수요액에서 재정 수입액을 차감한 값에 매년 변하는 조정계수를 곱하여 지자체별 배분액이 결정된다. 보통교부세의 이러한 기본 배분 구조에 따라 수요액이 클수록, 수입액이 작을수록 비례적으로 더 많은 교부세가 배분되어 지자체간 재정력의 차이를 축소하는 효과를 낸다.

국회 행정안전위원회 소속 기본소득당 용혜인 의원이 2019년부터 2023년까지 5개 연도 전국 226개 시군구 지자체 결산 자료를 분석한 결과 지방교부세의 재정격차 완화 효과가 갈수록 줄어드는 추세를 보였다. 지방교부세가 재정자주도 10분위배율을 개선하는 효과는 3배 줄어들었고, 같은 기간 재정자주도 지니계수 개선율도 추세적으로 낮아졌다. 용혜인 의원은 “예단할 수 없지만 지자체에 건전재정 규율을 강화하려는 정부의 방침이 지자체간 재정력 격차 완화라는 중요 기능을 왜곡하는 것은 아닌지 점검이 필요하다”고 지적했다.

재정자주도 10분위 배율 개선율 55.1%에서 18.6%로 낮아져

이번 분석은 전국 226개 시군구 지자체의 재정력을 나타내는 대표 지표인 재정자주도를 지방교부세를 제외하여 산출한 뒤 이를 지방교부세가 포함된 통상의 재정자주도와 비교하는 방식으로 이뤄졌다. 재정자주도란 지자체 일반회계 세입예산 총액에서 자체수입(지방세+세외수입액)과 의존재원(지방교부세+조정교부금)의 합계액이 차지하는 비중을 백분율로 나타내는 지표다. 다만 이번 분석은 용혜인 의원이 행정안전부로부터 제출받은 2023년 전국 지자체 세입 결산안이 자주재원에서 제외해야 할 일부 세외수입 항목까지 세분화되지 않은 한계로 공식 재정자주도와 약간의 오차가 있다. 그러나 개별 지자체의 재정자주도가 아니라 지방교부세의 재정자주도 격차 완화 효과 추세를 보기 위한 분석 목적상 이 오차는 무시해도 될 정도로 판단했다.

10분위배율은 분석 대상 226개 시군구 중 재정자주도가 가장 높은 상위 10% 26개 지자체의 재정자주도를 가장 낮은 하위 10% 26개 지자체의 재정자주도로 나눈 값이다. 2019년 재정자주도 10분위배율은 1.9배였는데, 지방교부세를 제외하고 산출한 10분위배율은 4.1배로 나왔다. 지방교부세가 10분위 배율을 4.1배에서 1.9배로 55.1% 줄어들게 한 것이다. 이런 방식으로 산출한 개선율은 2022년까지 41.8%, 46.6%, 34.7%를 거쳐 2023년에는 18.6%까지 낮아졌다. 지방교부세가 10분위배율을 개선하는 효과가 5년 새 3배 하락한 것이다.

 이러한 추세는 재정자주도 지니계수 분석에서도 확인되었다. 지니계수는 불평등을 측정하는 대표적인 지표로 0에 가까울수록 평등하고 1에 가까울수록 불평등한 것을 의미한다.

2019년 전국 시군구의 재정자주도 지니계수는 0.094로 산출되었다. 하지만 지방교부세를 빼고 산출한 재정자주도의 지니계수는 0.238로 나타나 지방교부세의 지니계수 개선율은 60.4%였다. 그러나 2023년에는 개선율이 51.1%로 하락하였다.

 재정자주도 10분위배율 개선율과 지니계수 개선율의 하락 추세가 가리키는 것은 재정력이 약할수록 더 많은 교부세를 배분받는 비례성이 상당히 약화되었다는 것이다.

지방교부세의 재정격차 완화 효과 감소는 단순히 지방교부세 배분 규모의 문제가 아니라는 것이 용혜인 의원실의 진단이다. 2022년 전국 245개 지자체의 지방교부세 수입은 전년 대비 22조원 증가한 80.3조원이고, 2023년은 행정안전부의 보통교부세 대규모 불용 방침에 의해 전년 대비 12.7조원 감소한 67.6조원이었다. 하지만 지방교부세가 크게 늘어난 2022년 재정자주도 지니계수는 0.102로 전년 대비 소폭 악화했고, 지방교부세가 크게 줄어든 2023년의 지니계수는 0.094로 전년보다 개선되었다.

결국 지방교부세가 지자체간 재정력 격차를 시정하는 효과가 추세적으로 하락하는 근본 원인은 지방교부세 배분액만으로는 설명되지 않는다. 용혜인 의원은 “행정안전부가 보통교부세 배분과 관련해 정하는 각종 패널티와 인센티브 제도가 재정력이 약할수록 더 많은 교부세를 배분받는 구조를 교란하고 있을 가능성”을 제기하였다.

용혜인 “교부세 배분 권한 이용해 균형 재정 원칙과 재정운용 자율성 침해 안 돼”

지방교부세법 시행규칙 제8조는 지자체의 세출 효율화와 세입 확충 노력을 유도하여 건전재정 운영을 도모하기 위해 재정 수요액과 재정 수입액의 산정과 관련해 각각 7종, 6종, 합하여 13종의 ‘자체노력’ 기준을 두고 있다. 자체노력 기준은 지자체에 수입을 늘리고 지출을 줄이라는 재정 규율 역할을 한다. 인건비, 행사·축제성 경비 절감 등은 보통교부세 산정에서 재정 수요액을 늘려주는 인센티브로, 재정 수요액에서 수입액을 차감한 값을 키워 보통교부세 배분액을 늘리는 요인이 된다. 지방세 징수율을 높이거나 체납액을 축소하는 등의 자체노력에 대해서는 행안부가 재정수입액을 줄여 산정하므로 보통교부세 배분에서 인센티브가 된다. 당연히 자체노력 기준에 미달하는 지자체는 그만큼 보통교부세 배분액에서 불이익을 받게 된다.

행정안전부는 2022년 지방재정전략회의에서 지출 절감 지자체에 교부세 인센티브를 5년 간 20%(약 2,000억원) 이상 대폭 확대하겠다고 밝히고, 2023년부터 현금성 복지경비 지출 통제 항목을 자체노력 항목에 추가하는 등 건전재정 운용 기조를 강화하였다. 다만 행안부의 새로운 건전재정 규율 강화 방침이 실제 보통교부세 배분에 적용되는 시점은 2025년부터여서 이를 2023년 지방교부세의 재정격차 완화 효과가 급감한 직접 원인으로 볼 수는 없다. 그러나 윤석열 정부의 건전재정 원칙을 지자체에도 강제하는 차원에서 기존 보통교부세 배분 관련 패널티와 인센티브를 엄격하게 집행했을 가능성은 크다.

행정안전부는 올해 2024년 보통교부세 배분 예산안에서 지자체에 대한 재정 규율을 본격적으로 강화했다. 재정수요액과 재정수입액 산정에서 합계 패널티 반영액을 전년 1조원 규모에서 2조원 규모로 대폭 확대했다. 보통교부세가 지자체의 재정력에 따라 배분되는 정도는 상대적으로 약해지고 자체노력 준수 여부에 따라 결정되는 정도는 더 강화될 가능성이 그만큼 커진 것이다.

용혜인 의원은 “지방재정법이 정한 지방재정 운용 원칙은 건전재정이 아니라 균형 재정이고, 풀뿌리 자치권의 강화가 헌법의 가치임을 고려할 때 지방교부세 배분 권한을 지렛대로 삼은 행안부의 지자체 재정 규율이 지자체의 재정력 격차 완화라는 교부세의 핵심 목적과 지자체의 재정 운용 자율성을 훼손하는 정도에 이르러서는 안 된다”고 지적했다.