전환적 산업정책과 국민공유부기금의 필요성

유승경(정치경제연구소 대안 수석연구위원)

이 글은 「국민공유부기금」을 조성하여 우리나라에게 현재 절실히 요구되는 산업정책을 뒷받침할 자금을 마련하는 한편, 그에 따른 미래의 수익을 모든 국민에게 기본소득으로 배당하는 방안을 제안한다. 산업정책은 ‘경제(와 사회)의 미래에 더 나은 전망을 가져올 것으로 예상되는 특정 산업부문을 중심으로 경제의 생산구조를 재편하려는 정부의 선별적 개입’을 의미하며 「국민공유부기금」은 ‘모든 국민이 동등한 지분을 갖고 그 수익을 배당 받는 공공기금’을 지칭한다.

현재 우리 사회는 심화되는 기후 위기, 디지털 혁명에 따른 기술 급변, 지정학적 변동 등 거대한 사회경제적 도전에 직면해 있다. 이 도전을 극복하기 위해서는 기술혁신에 기반한 산업의 대전환이 필요하다. 그런데 시장의 자발적 힘에만 의존해서는 그것을 온전히 이뤄낼 수 없다. 이는 미국 등 세계 주요 경제권이 국가 주도의 산업정책을 경쟁적으로 추진하고 있는 현실에서 확인할 수 있다. 그렇지만 산업정책이 종래의 일방적 기업 지원 방식으로만 추진될 경우에는 소유 집중과 소득 불평등 심화와 같은 부정적 결과를 수반할 수 있다. 이런 문제의식에서 국가적으로 조성된 재원을 기술혁신에 투자하여 산업 대전환을 이뤄내는 동시에 그 과실을 전 국민에게 분배하는 방안으로서 「전환적 산업정책을 지원하는 국민공유부기금」(이하 「국민공유부기금」)의 설립을 제안한다.

산업정책의 긴급성

산업정책은 세계적으로 1970년대 후반부터 최근까지 정부의 경제 개입을 가능한 배제하려는 이른바 ‘신자유주의’의 영향 때문에 경시되어 왔지만, 2020년대에 들어와서 미국, EU를 필두로 경쟁적으로 추진되고 있다. 주요국 간의 공방이 ‘교두보 확보’, 국력을 앞세운 경제 목표 달성을 위한 ‘정부 총동원’ 등 준군사적 용어로 가득하다. 산업정책의 부활은 기후 위기의 심화, 디지털 혁명의 진행, 지정학적 긴장 고조에 따른 경제적 상호의존성과 안보에 대한 새로운 자각 등장과 같은 다양한 요인에 의한 것이다.

최근 한국의 윤석열 정부는 앞선 정부의 정책을 재정 의존적인 규제 일변도의 경제운영으로 규정하고 경제정책의 기조로서 민간 중심의 역동적 경제를 내세우고 있다. 이 같은 기조는 현재의 세계적 추세와 거리가 먼 다분히 이념 편향적이다. 한국 사회도 ▲탄소 중립 실현 ▲불평등 완화 ▲글로벌 공급망과 가치사슬(GVC)의 변화 대응 등 엄중한 사회경제적 요구로 인해 보다 적극적인 산업정책이 절실하다. 따라서 현 상황은 민간 중심을 강조하기보다 오히려 새로운 민간·공공 파트너십하에서 공공의 적극적 역할을 요구하고 있다.

전환적 산업정책의 목표와 방향

한국 사회가 직면한 사회경제적 도전과제는 크게 ▲탄소 중립 실현 ▲불평등 완화 ▲글로벌 공급망과 가치사슬(GVC)의 변화 대응 등이다. 탄소 중립은 전 세계적 도전과제이다. 특히 경제규모에 비하여 탄소배출량이 많은 탄소중립 문제는 단지 생태적 도전과제일 뿐만 아니라 경제의 발전가능성을 규정하는 중요한 도전과제이다. 기후 위기 대처를 위한 국가 간 합의와 제재가 강화될수록 탄소배출이 많은 경제는 발전에 제약을 받게 된다.

불평등 역시 한국 사회가 직면한 큰 도전과제이다. 불평등은 경제발전을 저해한다. 불평등이 심화되면 국내 소비가 감소하고 경제성장률도 하락한다. 한국은 그동안 내수 부족을 수출로 만회해왔지만, 지금처럼 주요 경제권 간의 대립이 격화되어 대외 여건이 악화될 경우에는 성장률은 하락할 수밖에 없다. 이를 위해서는 탈빈곤정책을 넘어선 새로운 사회정책, 예컨대 기본소득과 같은 제도의 도입이 필요하다.

하지만 소득격차의 축소만으로 자동적으로 사회경제적 과제의 해결의 전제인 기술경제 패러다임의 전환이 이뤄지는 것은 아니다. 소득격차의 축소는 내수를 늘려 글로벌 공급망 재편에 따른 대외적 불안정성에 대응하는 수단일 수 있지만, 공급망 재편기에 적극적으로 대응하는 수단으로 보기는 어렵다. 글로벌 공급망의 재편기에서 중요한 것은 대규모 공공 투자를 통해 기술혁신을 유도하고 미래의 글로벌 가치사슬 안에서 기술입지를 선점하는 것이다. 따라서 한국 사회는 ▲탄소중립을 위한 에너지 전환, ▲디지털 전환과 인공지능 개발, ▲반도체 산업에서 글로벌 공급망 변동에 대응한 리포지셔닝 등 중차대한 산업정책적 과제를 안고 있다.

혁신과 공공 인내자본의 필요성

산업정책의 핵심은 혁신이다. 혁신은 실패를 수반하는 불확실성을 안고 있다. 그러나 혁신은 단순히 운에 좌우되지 않으며 장기적인 전략적 헌신을 필수조건으로 한다. 이때 헌신의 핵심은 금융, 즉 자금조달이다. 최근 들어 혁신이 요구하는 인내심 있는 자본을 인내자본(patient capital)이라 부른다. 인내자본은 ‘장기 투자를 통해서 수익을 포착하는 것을 목표로 하면서, 기업 경영자가 단기적인 시장 압력에 대응하지 않을 경우에도 투자나 대출을 회수하지 않는 자기자본(지분) 또는 부채’로 정의된다.

그런데 산업정책의 과정에서 인내심 있는 자본의 요구량이 너무 많고, 자본이 인내해야 하는 기간이 너무 길다. 이 때문에 혁신 과정을 시작하는 데 필요한 재정적 약속을 할 수 있는 곳은 사실상 정부뿐이다. 다시 말해서 민간 금융이 단기 수익을 추구하는 현실에서 혁신을 촉진하는 장기 인내자본을 제공할 수 있는 것은 공적 금융뿐이다. 역사적으로도 공적 금융은 혁신의 초기 단계에서 새로운 시장을 창출하고 형성하는 데 큰 역할을 수행했다. 공공 자금조달이 체계적으로 이뤄지면, 민간 투자를 촉발시키는 효과를 기대할 수 있다. 인터넷과 마이크로 칩에서 생명공학 및 나노기술에 이르기까지, 기초 연구와 후속 상업화 모두에서 많은 주요 기술 혁신은 민간 부문이 기꺼이 위험을 감수할 수 있도록 공공이 직접 투자했기 때문에 가능했다

인내자본으로서 사회자산기금의 설립

이처럼 기술혁신은 불확실성이 매우 높기 때문에 정부가 인내자본의 제공에서 주도적 역할을 맡아 왔다. 그러나 산업정책의 직접적 수혜는 성공 기업의 주주와 고용 근로자에게 집중되어 자본 소유와 소득 불평등을 심화시키는 경향이 있었다. 그렇다면 공공 소유의 재원을 활용하여 전 국민이 지분을 갖는 투자기금을 조성하여 산업 혁신의 인내자본으로 활용하는 동시에 장기적으로는 기금 수익을 전 국민에게 배당하는 사회자산기금의 설립을 생각할 수 있다.

영국이나 미국 등 주요국에서는 경제적 불평등, 기후 변화, 기술의 급변 등 여러 사회경제적, 환경적 문제가 심화·확산되면서 이를 타개할 방안으로서 「사회자산기금」(Social Wealth Fund) 도입에 대한 논의가 활발하다. 사회자산기금은 ‘공동체적으로 유익한 목적을 위해 사용되는, 주식이나 토지와 같은 공공소유의 금융 및 기타 자산으로 구성된 기금’을 말한다.

「사회자산기금」의 대표적인 사례는 알래스카 주정부가 설립·운영하고 있는 알래스카영속펀드(APF)이다. APF는 알래스카 주정부가 석유 개발에 따른 수입을 저축하여 기금 수익을 미래 세대를 위한 용도에 사용하기 위해서 1976년 주 헌법을 알래스카 주민들의 투표로 수정하는 과정을 거쳐 설립되었다. 알래스카 주의 석유 판매 수익의 최소 25%가 알래스카영속펀드에 적립되는데, 기금 수익의 상당 부분은 1982년부터 알래스카에 1년 이상 거주한 주민에게 기본소득의 형태의 영속기금 배당금(Permanent Fund Dividend. PFD)으로 지급된다. 처음 1인당 연 1,000달러로 시작하여 2022년에는 3,284달러가 지급되었다.

이 글에서는 「사회자산기금」을 전환적 산업정책을 뒷받침하는 혁신의 인내자본으로 활용하는 동시에 장기적으로 그 수익을 전체 구성원에게 기본소득으로 배당하는 방안을 제안한다. 이 방안은 국가공동체의 성원들이 혁신에 따르는 위험을 분담(위험의 사회화)하는 것에 걸맞게 그에 따른 보상을 공유(보상의 사회화)하는 위험 감수와 보상을 가능한 일치시키기 위한 것이다. 그런 기금을 「전환적 산업정책을 위한 국민공유부기금(이하 국민공유부기금)」으로 부를 수 있을 것이다

「국민공유부기금」 설립 방안

그러면 「국민공유부기금」은 어떤 재원으로 조성할 수 있을까? 여기서는 미국, 영국 등에서 진행되고 있는 사회자산기금 운동의 재원 조달 방안을 참고하여 한국에서 가능한 재원을 제시한다. 여러 방안들 중에서 사회적으로 먼저 쉽게 합의되는 것에서 출발하여 「국민공유부기금」을 설립·운영하고 그 성과를 기반으로 공감대를 넓혀가면서 재원을 추가한다면 「국민공유부기금」의 규모는 지속적으로 늘어날 것이다.

「국민공유부기금」의 재원은 기존 조세체계에 의존해서는 안 된다. 기존 재정은 이미 합의된 지출 요구에 부응하고 있기 때문이다. 따라서 「국민공유부기금」의 재원은 국민적 합의를 거쳐서 새롭게 마련해야 한다. 아래에서 제시하는 「국민공유부기금」의 재원 목록은 현재 주요국의 사회자산기금 설립안에서 주로 거론하는 항목의 예시이다. 이 중에서 한국적 상황이 허락하고 국민적 합의가 이뤄지는 항목을 재원으로 삼아 「국민공유부기금」을 조성할 수 있을 것이다.

 (1) 산업정책의 재정 지원 수익

「국민공유부기금」의 취지에 가장 부합하는 재원은 정부가 기업에 대한 재정 지원의 성과로 거둬들인 수익이다. 한국은 산업정책 수행의 대표적 나라로서 정부의 R&D 투자 규모는 세계 1위이다. 하지만 이제까지 정부가 혁신의 위험을 분담하면서 그에 부합하는 보상을 제대로 취하지 않았다. 따라서 정부가 위험 흡수에 부합하는 보상을 확보한다면 「국민공유부기금」의 안정적 재원이 될 수 있다. 현재 R&D 재정의 지원을 받는 모든 연구 수행 주체들은 개발한 기술을 활용하는 민간 기업들로부터 기술료를 거둬들이고 그중 일부를 정부에 납부하고 있다. 그 외에도 정부는 중소기업 지원 등을 위해서 상당한 보조금을 민간기업에 지급하고 기업에 국유재산을 대여하거나 양여하여 그 대가로서 일정한 수익을 올리고 있다. 이처럼 세금으로 이뤄진 재정지원의 성과를 토대로 「국민공유부기금」을 조성·운영하고 그 수익을 국민에게 배당한다면 「국민공유부기금」은 아주 이상적인 사회자산기금이 될 수 있을 것이다.

 (2) 국유자산 및 그 수익

「국민공유부기금」을 크게 확대할 수 있는 방법은 기존 국유자산을 「기금」으로 이전하는 것이다. 모든 정부는 많은 양의 물리적 자산을 소유하고 있다. 정부는 기존 자산을 이전한 후 이를 임대하거나 적절한 경우에 매각하여 임대료나 매각대금을 인내자본으로 운용하여 수익을 창출할 수 있다. 또한 주파수 등의 매각대금 및 사용료 등도 천연자원처럼 이익을 사회화해야 하는 중요한 대상일 것이다.

 (3) 기부, 상속세 및 새로운 조세의 신설

자발적 기부와 함께 상속세는 현행 조세체계에 포함되지만 부의 대물림을 막자는 상속세의 취지에 비춰볼 때 부의 불평등을 시정하자는 사회자산기금의 취지에 가장 부합하기 때문에 상속세는 사회자산기금의 합당한 재원이라 할 수 있다. 또한 자본이득(노동소득에 대비되는 자산소득)에 대한 새로운 과세를 부과하는 것도 「기금」의 취지에 부합한다. 그러한 것으로 기업이 주식시장 상장을 할 경우에 일정한 세금을 부과하는 IPO(기업공개)세, 금융 거래에 부과하는 금융거래세, 은행 등에 부과할 사회적책임세 등도 유망한 재원의 목록이다, (* IPO세, 사회적책임세는 필요하다면 신설해야 한다.)

 (4) 국채 발행 및 중앙은행 매입

「국민공유부기금」 조성의 유력한 방법은 국채 발행을 통한 차입이다. 전 세계의 국부기금은 실질수익률(물가상승률을 감안한 수익률)이 4%를 상회한다. 이는 주요국의 장기 차입 비용에 비해서 월등히 높다. 다시 말해, 국채 금리(수익률)보다 자본수익률(성장률)이 더 클 것이 확실하다면 이론적으로 정부는 큰 금액의 부채를 일으켜도 문제가 없다. 또한 국채를 중앙은행이 직접 인수하는 방식까지 생각해볼 수 있다. 중앙은행은 국채를 비롯한 금융자산을 매입하여 화폐를 공급한다. 현재 중앙은행은 주로 국채를 매입하지만, 주식이나 수익성이 높은 증권을 매입하는 방식으로 경제에 화폐를 투입할 수도 있다. 따라서 정부가 국채를 발행하고 이를 중앙은행이 인수하는 방식은 금융시장을 압박하지 않고 재원을 마련하는 효과적인 방안이다.

「국민공유부기금」의 규모와 수익 추정

위에서 제시한 「국민공유부기금」의 재원 항목들은 가능한 것들의 예시이다. 모든 재원들이 동시에 국민적 합의를 이루기는 어렵겠지만 위의 항목 외에도 특정 개인에 귀속될 수는 없고 공동체 전체에 귀속되어야 마땅한 공유부 성격의 재원들은 더 발견할 수 있을 것이며 새롭게 등장하기도 할 것이다.

그러한 재원들 중에는 「국민공유부기금」의 출발 시에 일회적으로 기금에 전입하게 될 수 있는 항목도 있고, 정기적으로 혹은 간헐적으로 기금에 편입시킬 수 있는 항목들도 있다. 일회적 재원에 속하는 것으로는 기존 국유자산, 일회성 국채 발행에 의한 자금조달, 일회성 시가총액세 등을 들 수 있다. 정기적인 재원에 속하는 것은 해마다 이뤄지는 재정지원의 수익, 기부 및 상속세, 각종 자본이득세 등이 될 것이며 통신주파수는 간헐적 재원의 예이다.

「국민공유부기금」은 기금 운용 수익을 전 국민에게 배당하는 것이기 때문에 원금은 줄어들지 않으며, 원금 자체도 재투자되는 수익의 일정 부문과 정기적으로 조달되는 재원에 의해서 누적적으로 늘어날 것이다. 예를 들어 출발 시에 30년 만기의 국채 발행을 통해서 100조 원을 조성하고, 매년 추가적인 재원으로 기금의 원금을 10%씩 늘려간다고 해 보자. 수익 배당은 10년간은 하지 않고 기금에 재투자하며, 10년 후부터 그해 수익을 배당하기로 한다. 기금의 평균 실질수익률은 4%라고 하자. 계산하면, 10년 후 기금 규모는 약 358조 원이 되며, 인구 변동이 없다는 것을 전제로 하면 1인당 연간 배당액은 약 26.0만 원으로 추정된다. 해가 갈수록 기금의 규모는 누적적으로 늘어나서 20년 후에는 928조 원, 30년 후에는 2,407조 원에 이른다. 1인당 배당액은 20년 후에 67.4만 원, 30년 후에는 약 175.0만 원을 기대할 수 있다.

물론 처음에 가정한 대로 출발 시에 발행된 국채는 30년이 지나 만기가 되면 원금을 상환해야 한다. 그렇다면 30년이 되는 시점에 첫 출발 시의 국채 발행액 100조 원은 기금으로부터 차감될 것이다. 그러나 그 시점의 상황을 고려하여 국채의 상환을 미래로 이연할 수도 있으며, 그렇게 하지 않더라도 「국민공유부기금」은 자체 동력으로 성장할 수 있을 것이다. 이 같은 추정치는 절대적 규모 자체가 중요한 것은 아니다. 기금의 재원을 얼마나 확보하는가에 따라 기금의 규모와 그에 따른 수익은 달라질 것이다. 사실 가장 중요한 의미는 전 국민적 기여로 귀속시킬 수 있는 혁신의 성과를 축적할 수 있는 시스템을 갖추는 데 있다. 단기적으로는 규모와 그에 따른 수익이 미미하더라도 장기적으로 공유부는 누적적으로 늘어나고 수익의 배당의 규모도 미래로 가면서 늘어날 것이기 때문이다. 그리고 그 과실의 축적이 가시화되면 이제까지 경시했던 공유부들을 국민적 합의를 통해서 발굴해서 기금의 규모를 더욱 늘려갈 수 있을 것이다.

결론

「국민공유부기금」은 단순히 소득불평등을 완화하기 위한 소득재분배 정책이 아니다. 이제까지 산업적 전환을 위해 전 국민의 조세로 조성된 재정이 투입되었지만, 그 성과의 과실이 기업의 주주에 집중되어 국민경제의 성장에도 불구하고 소득불균형은 오히려 심화되었다. 「국민공유부기금」은 산업정책의 부활과 함께 전 국민적 기여에 대한 정당한 보상을 실현함으로써 산업 전환의 역동성을 살리는 것과 함께 포용적이고 지속가능한 사회를 만들기 위한 제안이다.